Carlos Varela Gil
SUMARIO
I. Concepto
II. Régimen jurídico
I. CONCEPTO
El art. 59 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), define Archivos como “los conjuntos orgánicos de documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos por las personas jurídicas, públicas o privadas, en el ejercicio de sus actividades, al servicio de su utilización para la investigación, la cultura, la información y la gestión administrativa. Asimismo, se entienden por Archivos las instituciones culturales donde se reúnen, conservan, ordenan y difunden para los fines anteriormente mencionados dichos conjuntos orgánicos.”
Como se aprecia a tenor de lo expresado por la norma, “Archivos” son tanto los conjuntos de documentos como los edificios que los albergan. No obstante, ni unos ni otros se consideran ya de por sí incluidos dentro del Patrimonio Histórico Español ni, por tanto, sometidos a la normativa que lo regula.
En lo que hace referencia a los edificios que albergan archivos, únicamente forman parte del Patrimonio Histórico Español aquellos que posean un interés artístico, histórico, científico o técnico[1].
En cuanto a los documentos, sólo se incluyen los que componen el Patrimonio Documental de nuestro país. De este modo, si bien documento es toda expresión gráfica, sonora o en imagen recogida en cualquier tipo de soporte material, únicamente se incluyen en el Patrimonio Documental[2]:
a) Documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos por un organismo de carácter público o por las personas privadas que lo gestionan.
b) Documentos con una antigüedad superior a los cuarenta años, generados, conservados o reunidos en el ejercicio de sus actividades por las entidades y asociaciones de carácter político, sindical o religioso y por las entidades, fundaciones y asociaciones culturales y educativas de carácter privado.
c) Documentos con una antigüedad superior a los cien años generados, conservados o reunidos por cualesquiera otras entidades particulares o personas físicas.
d) Documentos de especial relevancia que, sin alcanzar la antigüedad indicada en los apartados anteriores, sean incluidos por la Administración del Estado dentro del Patrimonio Documental.
II. RÉGIMEN JURÍDICO
Tanto el Patrimonio Documental como los edificios archivísticos que poseen interés artístico, histórico, científico o técnico se consideran Patrimonio Histórico y están sometidos a la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
Unos y otros tienen por finalidad conservar y difundir la cultura en ellos atesorada y, por este motivo, gozan de protección. No obstante, el grado de la misma varía en función de la clasificación del bien. Los Bienes de Interés Cultural son los más relevantes de nuestro patrimonio español y, por tanto, los que gozan de un mayor amparo; los Bienes Muebles inscritos en el Inventario General son aquellos que, sin ser declarados de Interés Cultural, tienen una relevancia singular y a los que se les concede una protección intermedia; finalmente, al resto de bienes de nuestro Patrimonio Histórico se les dispensa una defensa básica.
a) Bienes de Interés Cultural[3].
En lo que se refiere a los Archivos, el art. 60 LPHE consagra como Bienes de Interés Cultural los inmuebles destinados a Archivos de titularidad estatal, así como los muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español custodiados en ellos (p.e. el Archivo General de Simancas). En el mismo sentido, y a propuesta de la Administración competente, la ley permite que el Gobierno autonómico o estatal pueda extender este régimen a otros Archivos[4].
Hayan alcanzado la calificación de Interés Cultural por pertenecer al Estado o por decisión gubernativa, tales bienes disfrutan de la más alta protección. Este amparo comienza por su inscripción en el Registro General de Bienes de Interés Cultural[5], donde se recogen aquellos actos jurídicos y artísticos que les afectan. Asimismo, sobre sus titulares recaen deberes relacionados con su cuidado, utilización y disposición.
En cuanto al cuidado, se impone la obligación de conservarlos, mantenerlos y custodiarlos[6], constituyendo causa de interés social legitimadora de la expropiación forzosa el incumplimiento de estos deberes[7]. Por tal motivo sus titulares deberán hacer las obras y reparaciones oportunas, que en todo caso han de estar autorizadas por el organismo estatal o autonómico competente en Patrimonio Histórico[8]. En caso contrario, cuando los obligados no cumplan con esos deberes, la Administración competente podrá, previo requerimiento al interesado, ordenar su ejecución subsidiaria o, si así lo requiriera una más eficaz conservación de los bienes, realizar la obra directamente[9]. Finalmente, para cerciorarse del cumplimiento de los deberes impuestos, se compele a los titulares de estos bienes a facilitar su inspección por parte de los agentes públicos.
En lo referente a la utilización, la LPHE impone un uso acorde con la conservación del bien[10], con el estudio de los investigadores[11] y con la visita pública[12]. En cuanto a la salida del país, únicamente se autoriza su exportación cuando sea temporal[13].
Finalmente, en lo que afecta a la facultad de disposición, se impide la venta de los bienes de titularidad pública[14] y se limita la de los de titularidad religiosa[15]; la enajenación del resto de bienes de Interés Cultural es permitida siempre que no suponga su exportación[16], concediéndose a las Administraciones públicas derecho de tanteo y de retracto para adquirirlos[17].
b) Bienes Muebles inscritos en el Inventario General[18].
Los Bienes Muebles inscritos en el Inventario General son aquellos que, sin ser de Interés Cultural, poseen una singular relevancia por su valor histórico, artístico, arqueológico, científico, técnico o cultural. En materia de Archivos, el Patrimonio Documental de notoria significancia que no estuviera recogido en inmuebles destinados a Archivos de Interés Cultural se incluirá dentro de esta categoría y se inscribirá en una Sección Especial del Inventario General[19].
La protección que se dispensa a estos bienes es intermedia: más leve que la que se concede a los Bienes de Interés Cultural, pero superior a la básica que recibe el resto del Patrimonio Histórico. En este sentido, los muebles pertenecientes a dicha categoría son registrados en un Inventario General dependiente de la Administración del Estado[20], donde se reflejan las transmisiones jurídicas y traslados realizados sobre ellos[21]. Asimismo, sobre los titulares de estos objetos también recaen obligaciones que afectan a su cuidado, utilización y disposición.
En lo referente al cuidado, se impone el deber de conservarlos, mantenerlos y custodiarlos[22]. En este sentido, con el objeto de comprobar el estado en el que se encuentran, se faculta a la Administración para realizar las inspecciones que sean pertinentes[23]. En virtud ellas, cuando los titulares no han realizado las obras y reparaciones necesarias para el correcto mantenimiento de estos bienes, se permite a los poderes públicos ordenar su ejecución subsidiaria[24]. Además, esta dejación de obligaciones por parte de los titulares puede ser causa suficiente, en el caso del Patrimonio Documental, para la declaración de interés social que conduzca a la expropiación forzosa[25].
En lo relativo al uso, al igual que sucedía con los Bienes de Interés Cultural, se impone un uso acorde con su conservación[26], con el estudio de los investigadores[27] y con la visita pública[28]. En cuanto a la salida del país, el régimen jurídico es más permisivo que para los Bienes de Interés Cultural, pues a éstos sólo se les permitía la exportación temporal, mientras que los recogidos en el Inventario General pueden ser exportados siempre que exista autorización expresa y previa de la Administración del Estado[29].
Finalmente, en lo que atañe a la facultad de disposición, se impide la venta de los bienes de titularidad pública[30] y se limita la de los de titularidad religiosa[31]; la enajenación del resto de bienes incluidos en el Inventario General es permitida siempre que se cumplan los formalismos establecidos (otorgando a las Administraciones públicas derecho de tanteo y de retracto para adquirirlos[32]).
c) Otros bienes del Patrimonio Histórico Español.
Este grupo engloba aquellos bienes que, sin ser de Interés Cultural ni muebles inscritos en el Inventario General, tienen importancia artística, histórica, paleontológica, arqueológica, etnográfica, científica o técnica. En lo que a Archivos se refiere, en esta sección deberemos incluir el resto del Patrimonio Documental (el que no es de Interés Cultural ni está recogido en el Inventario General)[33].
La protección que la Ley de Patrimonio Histórico Español concede a estos bienes se limita a una tutela básica. Una tutela que promueve su inscripción en un censo donde se reúne todo el Patrimonio Documental y en el que se recoge la información básica sobre archivos, colecciones y fondos documentales[34]. Asimismo, la ley impone medidas que afectan a su cuidado, uso y transmisión.
En lo relativo al cuidado, se exige a sus titulares el deber de conservarlos, mantenerlos y custodiarlos[35], permitiendo a los organismos públicos la inspección de estos bienes con el objeto de comprobar su estado[36]. Sin embargo, las facultades de la Administración para hacer cumplir a sus titulares las obligaciones que pesan sobre ellos en el ámbito tuitivo son más limitadas en este tipo de Patrimonio que las que tenía cuando se trataba de bienes de Interés Cultural o inscritos en el Inventario General, pues se impide a las entidades públicas la ejecución subsidiaria de las obras de rehabilitación[37]. En cambio, esta disminución de la protección no parece mantenerse en el caso de la expropiación forzosa, donde –al igual que sucedía con las otras dos clases de bienes– el incumplimiento de los deberes de conservación y la posterior desatención del requerimiento administrativo para subsanar esta falta podrán ser causa de interés social para proceder a la misma[38].
En lo que respecta al uso de tales bienes, éste se ha de hacer garantizando su conservación[39] y permitiendo su estudio por los investigadores cuando existan razones que lo justifiquen y siempre que no suponga una intromisión en la intimidad y la propia imagen de sus titulares[40]. En cambio, se exonera a los titulares de la obligación de facilitar la visita pública a dicho tipo de documentos. Asimismo, el régimen aplicable a estos bienes en lo referente a su exportación es más benévolo que en los casos anteriores, pues se exime a sus titulares de la necesidad de contar con autorización expresa de la Administración para llevarla a cabo (salvo que los documentos tengan más de cien años)[41].
Finalmente, la facultad de disposición queda vetada para la Administración pública en lo relativo a su patrimonio documental[42]. Por el contrario, se permite la enajenación de estos bienes a los particulares, liberándolos de notificar previamente al organismo público competente esta transacción e impidiendo a la Administración el derecho de tanteo y retracto.
[1] Art. 1.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE).
[2] Arts. 48 y 49 LPHE.
[3] Arts. 9 y ss. LPHE y arts. 11 y ss. del RD 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley de Patrimonio Histórico Español (RPHE).
[4] No obstante, para su creación, cuando el archivo sea de titularidad estatal y tenga carácter nacional, se requerirá Real Decreto (art. 61.2 LPHE).
[5] Adscrito a la Dirección General de Bellas Artes y Archivos del Ministerio de Cultura (art. 21.1 RPHE).
[6] Arts. 36.1 y 52.1 LPHE.
[7] Art. 36.4 LPHE.
[8] Arts. 19 y 39 LHPE.
En este sentido, se impedirá que los inmuebles de Interés Cultural se separen de su entorno, prohibiendo colocar en ellos cualquier clase de publicidad comercial, antenas y conducciones aparentes en las fachadas y cubiertas (arts. 18-19 LPHE). Asimismo, cuando el estado del edificio haya provocado declaración firme de ruina, en ningún caso se podría proceder a su demolición sin la autorización pertinente (art. 24 LHPE).
[9] Art. 36.3 LPHE.
[10] Art. 36.2 LPHE.
[11] El deber de permitir el estudio de este Patrimonio Documental existe siempre que no suponga una intromisión en el derecho de los titulares a la intimidad y a la propia imagen (art. 52.3 LPHE). Del mismo modo, la obligación de permitir el estudio a los investigadores puede ser sustituida por la Administración mediante el depósito temporal del bien en un Archivo público que reúna unas condiciones de seguridad y trabajo adecuadas (art. 52.4 LPHE).
En cuanto a su régimen de consulta, todo el Patrimonio Documental –sea de Interés Cultural o no– reunido o conservado por un organismo público, será, como regla general, de libre consulta (una vez terminada su tramitación y tras ser depositado y registrado en los archivos centrales). Únicamente se impide este uso abierto cuando los documentos afectan a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser públicamente conocidos por disposición expresa de la Ley, o cuando la difusión de su contenido pueda entrañar riesgos para la seguridad y la defensa del Estado o la averiguación de delitos. En ese caso, para poder tener acceso a tales documentos será necesaria autorización administrativa. Asimismo, “los documentos que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrán ser públicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un plazo de veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años, a partir de la fecha de los documentos” (art. 57 LPHE).
[12] Art. 13.2 LPHE. Según indica este artículo, la obligación de facilitar la visita al público será de al menos 4 días al mes. No obstante, el precepto normativo permite eximir a los titulares del cumplimiento de dicha obligación siempre que existan causas justificadas, entre las que cabría considerar la intromisión al derecho a la intimidad y propia imagen recogido en el art. 52.3 LPHE. En el mismo sentido, el titular de estos bienes podrá liberarse de la obligación de permitir su visita al público depositando temporalmente el bien (un máximo de cinco meses cada dos años) en un archivo que reúna las condiciones de seguridad y exhibición adecuadas.
[13] Tal como señala el art. 5.3 LPHE, los bienes declarados de Interés Cultural no se pueden exportar. No obstante, ese mismo precepto permite excepcionalmente la exportación cuando ésta sea temporal y con autorización administrativa (art. 31 LPHE).
[14] A pesar de que el art. 30 Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas declara la inalienabilidad de los bienes de dominio público, el art. 34 LPHE permite al Gobierno concertar con otros Estados la permuta de bienes muebles de titularidad estatal pertenecientes al Patrimonio Histórico Español por otros de al menos igual valor y significado histórico.
[15] Art. 28 LPHE.
En este sentido, el art. 28.3 LPHE también declara la imprescriptibilidad tanto de los bienes de Interés Cultural que pertenecen a las Administraciones públicas –en conexión con el art. 6.a de la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas– como los que están en titularidad de las instituciones eclesiásticas.
[16] Excepcionalmente, como se ha señalado en la n.14, se admiten las exportaciones de bienes que sean permutados por el Gobierno con otros Estados cuando el valor y el significado histórico de los mismos sea, por lo menos, igual (art. 34 LPHE).
En el supuesto de que los particulares exporten Bienes de Interés Cultural o, tratándose de otros bienes del Patrimonio Histórico Español, lo hagan sin la autorización administrativa correspondiente, se les sancionará privándoles de los mismos (art. 29 LPHE).
[17] Cuando varias Administraciones públicas pretendan ejercer su derecho de tanteo o de retracto sobre un mismo bien, tendrá preferencia la Administración del Estado cuando la naturaleza de este bien sea mueble y vaya destinada a un Archivo, Biblioteca o Museo de titularidad estatal (art. 38.4 LHPE).
[18] Arts. 26 y ss. LPHE y arts. 24 y ss. RPHE.
[19] Art. 53 LPHE.
[20] Adscrito a la Dirección General de Bellas Artes y Archivos del Ministerio de Cultura (art. 24.1 RPHE).
[21] Art. 24 RPHE.
[22] Arts. 36.1 y 52.1 LPHE.
[23] Art. 52.3 LPHE.
[24] Art. 36.3 LPHE.
No obstante, al contrario de lo que sucedía con los Bienes de Interés Cultural, los Bienes Muebles inscritos en el Inventario General podrán ser sometidos a tratamientos destinados a su conservación sin la necesidad de contar con la autorización expresa por parte de la Administración (art. 39.1 LPHE).
[25] Ello parece deducirse a tenor del art. 52.2 LPHE, que extiende el régimen del art. 36.4 LPHE (que posibilita la expropiación forzosa cuando se incumplen las obligaciones de conservación en los Bienes de Interés Cultural) a todo el Patrimonio Documental.
[26] Art. 36.2 LPHE.
[27] Al igual que sucedía con los Bienes de Interés Cultural, el deber de permitir el estudio de este Patrimonio Documental a los investigadores existe siempre que no suponga una intromisión en el derecho de los titulares a la intimidad y a la propia imagen (art. 52.3 LPHE). Y del mismo modo, la Administración puede excusar a quienes poseen estos bienes de facilitar su acceso a los estudiosos siempre que se acceda a depositar los documentos en un Archivo público que reúna las condiciones de trabajo y conservación apropiadas (art. 52.4 LPHE).
[28] Art. 26.6.b LPHE. En cuanto al régimen de visitas, se establece la obligación para los titulares de estos bienes de prestarlos a exposiciones temporales que se organicen por las Administraciones públicas por un periodo que no podrá ser superior a un mes por año. No obstante, al igual que sucedía con los Bienes de Interés Cultural, se permitiría eximir a los titulares de este deber siempre que existieran causas justificadas (intromisión al derecho a la intimidad y propia imagen, etc.).
[29] Art. 5 LPHE y arts. 8.a, 9.2 y 45 RPHE.
Esta exportación se admite con límites en aquellos bienes de titularidad pública, para los que únicamente se permite su salida temporal del país (arts. 31.1 y 56.2 LPHE).
[30] Cfr. n. 14.
[31] Art. 28 LPHE.
Asimismo, este precepto también declara la imprescriptibilidad de los bienes muebles inscritos en el Inventario General que pertenezcan tanto a las Administraciones públicas como a las instituciones eclesiásticas.
[32] Cfr. n. 17.
[33] Art. 48 LPHE.
[34] Art. 51 LPHE y arts. 35-39 RPHE.
[35] Arts. 36.1 y 52.1 LPHE.
[36] Art. 52.3 LPHE.
[37] Según el art. 52 de la LPHE “1) Todos los poseedores de bienes del Patrimonio Documental y Bibliográfico están obligados a conservarlos, protegerlos, destinarlos a un uso que no impida su conservación y mantenerlos en lugares adecuados. 2) Si los obligados incumplen lo dispuesto en el apartado anterior, la Administración competente adoptará las medidas de ejecución oportunas, conforme a lo previsto en el artículo 36.3 de la presente Ley”. No obstante, el régimen dispuesto en el art. 36.3 LPHE (ejecución subsidiaria) es de aplicación únicamente a los bienes de Interés Cultural y a los bienes muebles inscritos en el Inventario General, dejando fuera el resto de los pertenecientes al Patrimonio Histórico. Por ello, a la hora de interpretar el art. 52.2 LPHE nos planteamos si el régimen especial contemplado en el art. 36.3 y que permite a la Administración actuar subsidiariamente en caso de que el titular del bien no lo haga o incluso acometer directamente las obras si así lo requiriese una más eficaz conservación, se ha de extender a todo el Patrimonio Documental o sólo al que presente Interés Cultural o esté inscrito en el Inventario General.
Una interpretación restrictiva de estas prerrogativas de la Administración parece conducirnos a considerar que la ejecución directa de las obras de conservación o custodia por parte de los órganos públicos ante la inactividad del particular obligado únicamente debe ceñirse al Patrimonio Documental de Interés Cultural o al recogido en el Inventario General, pero no al resto. Sin embargo, esto no supone privar a tales bienes de protección, pues los titulares que no actúen diligentemente quedarán expuestos a las sanciones contempladas en el art. 76 LPHE.
[38] Art. 52.2 LPHE.
[39] Art. 36.2 LPHE.
[40] Art. 52.3 LPHE. La obligación de permitir el estudio a los investigadores podrá ser sustituida por la Administración competente mediante el depósito temporal del bien en un Archivo público que reúna las condiciones de seguridad y trabajo adecuadas (art. 52.4 LPHE).
[41] Art. 5.2 LPHE.
Esta exportación, al igual que sucedía con los Bienes Muebles inscritos en el Inventario General, se admite con límites en aquellos bienes de titularidad pública, para los que únicamente se permite su salida temporal del país (arts. 31.1 y 56.2 LPHE).
[42] Cfr. n. 14.