Javier García Fernández

SUMARIO

I. Naturaleza administrativa del Consejo.

II. Regulación, funcionamiento y régimen jurídico.

III. Conclusión.

I. NATURALEZA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO

El art. 3.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (en adelante, LPHE) establece:

“La comunicación y el intercambio de programas de actuación e información relativos al Patrimonio Histórico Español serán facilitados por el Consejo del Patrimonio Histórico, constituido por un representante de cada Comunidad Autónoma, designado por su Consejo de Gobierno, y el Director General correspondiente de la Administración del Estado, que actuará como Presidente”.

Además, la LPHE se refiere al Consejo del Patrimonio Histórico en otras dos ocasiones: i) para ordenarle que informe sobre el destino de los bienes recuperados de la exportación ilegal (artículo 29.4); y ii) para encomendarle la elaboración y aprobación de los Planes Nacionales de Información regulados en el artículo 35.1 de la LPHE (artículo 35.2).

Estamos ante un órgano colegiado multilateral y sectorial en el que convergen las Administraciones estatal y autonómicas y que tiene como función primordial facilitar la comunicación y el intercambio de programas de actuación e información relativos al Patrimonio Histórico Español.

Se trata, en primer lugar, de un órgano colegiado, como se desprende de su composición en el que participan representantes de dos clases distintas de Administraciones. Ello comporta que está formado por una pluralidad de personas físicas que son, a su vez, titulares de órganos unipersonales. Los órganos colegiados se suelen crear por Ley, como es este caso, y este Consejo tiene la particularidad de ser anterior a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aunque le son de aplicación todas las previsiones de esta Ley en cuanto al régimen jurídico y procedimiento administrativo aplicables, máxime cuando las exigencias de ésta última Ley no contradicen lo previsto en el artículo 3.1 de la LPHE, la cual se limita a establecer las funciones del Consejo, su composición y, dentro de ésta, la posición especial del Presidente.

Se trata de un órgano colegiado multilateral de cooperación de carácter sectorial en el que concurren las Administraciones del Estado (Administración General del Estado[1]) y las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, nos situamos ante uno de los supuestos previstos en el artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es decir, se trata de un órgano de cooperación pero no del tipo de las Conferencias Sectoriales previstas en los apartados 2 a 6 de dicho precepto sino del tipo de los órganos de cooperación contemplados en el apartado 7 del mismo artículo. Órgano de cooperación que no está compuesto por Ministros y Consejeros autónomos y se sitúa en un nivel administrativo inferior, de órganos directivos, en la terminología de la LOFAGE, lo cual no deja de tener importancia a la hora de adoptar acuerdos.

Esta naturaleza de órgano colegiado multilateral y sectorial en el que participan varias Administraciones tiene otras dos consecuencias, a saber, que se le aplica el artículo 22 de la referida la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en lo que se refiere a su potestad de auto-organización y en su no integración en la estructura jerárquica de la Administración General del Estado.

Si parece clara la naturaleza jurídica del Consejo del Patrimonio Español órgano colegiado multilateral y sectorial, es preciso, a continuación, señalar para y por qué tiene esta naturaleza. Sin entrar en muchas disquisiciones constitucionales se puede señalar que el Consejo surge al servicio, como vio quien durante muchos años fue su Secretario, de la necesidad de coordinar al Estado con las Comunidades Autónomas, coordinación que se expresa en la cooperación y en el intercambio de información[2].

II. REGULACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y RÉGIMEN JURÍDICO

1. Regulación. El Consejo del Patrimonio Histórico se rige por los artículos 3.1 y 35.2 de la LPHE y por el Capítulo Primero del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley. El artículo 3.1 describe al órgano y fija sus funciones en tanto que el artículo 35.2 encarga al Consejo elaborar y aprobar los Planes Nacionales de Información a que se refiere el artículo 35.1 de la misma LPHE. Por su parte, Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, reformado por el Real 64/1994, de 21 de enero, establece pormenorizadamente las funciones del órgano, completa la composición que establece la Ley y establece algunas reglas de funcionamiento. Por ende, es un órgano de configuración legal en cuya regulación ha de colaborar el Reglamento. Además de la LPHE y del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, la Orden del Ministro de Cultura de 12 de junio de 1987, por la que se regula la composición y funciones de la Junta Superior de Museos,[3] que atribuye al Consejo proponer cinco Directores de Museos de titularidad estatal gestionados por las Comunidades Autónomas[4].

2. Adscripción administrativa. El artículo 4 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, sitúa la sede del Consejo en la villa de Madrid y señala que está adscrito al Ministerio de Cultura. El Real Decreto1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de los departamentos ministeriales[5], creó, en el seno de la Secretaría de Estado de Cultura, la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas. Finalmente, el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte[6], fija las funciones y órganos de la Secretaría de Estado y de la Dirección General.

Hay que advertir, sin embargo, que al tratarse de un órgano colegiado multilateral de cooperación de carácter sectorial constituido por Administración General del Estado autonómicas, su adscripción al Ministerio no tiene naturaleza jerárquica, como ya prevé el último párrafo del artículo 22.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre[7]. Eso explica que en el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, no se haga alusión al Consejo.

3. Composición. La LPHE establece que este órgano está formado por el “Director General correspondiente de la Administración del Estado” y por “un representante de cada Comunidad Autónoma”. El Reglamento ha determinado estas previsiones tan genéricas en sus artículos 4 a 6, que son los que han establecido la siguiente composición.

El Presidente y representante del Estado, según el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, es el Director General de Bellas Artes y Archivos del Ministerio de Cultura salvo que la reunión trate monográficamente sobre el Patrimonio Bibliográfico en cuyo caso la reunión será presidida por el Director General del Libro y Bibliotecas. Ambos cargos fueron suprimidos hace tiempo[8] y los cargos que asumieron sus funciones han sido suprimidos, a su vez, como acabamos de ver, por el Real Decreto1887/2011, de 30 de diciembre, que ha creado la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas en donde confluyen las competencias de las dos antiguas Direcciones Generales en lo que a Patrimonio Histórico se refiere. Por ende, el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas es el Presidente del Consejo y el representante de la Administración General del Estado en el mismo.

Por parte de las Comunidades Autónomas el representante será el titular del cargo equivalente al de Bellas Artes. Dada la fluidez organizativa de las Administraciones autonómicas es difícil avanzar la denominación de los cargos de cada Comunidad Autónoma y la Consejería o Departamento al que están adscritos. La redacción inicial del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, decía que serían Vocales del Consejo un representante de cada Comunidad Autónoma “designado por sus Consejos de Gobierno” pero el Real Decreto 64/1994, de 21 de enero, suprimió el párrafo entrecomillado quizá por entender que el Decreto estatal constreñía demasiado las potestades de auto-organización de las Comunidades, que podrían preferir otras fórmulas de designación (desde la Asamblea Legislativa hasta el Consejero, pasando incluso por el Presidente de la Comunidad). Aunque la normativa vigente habla de Comunidades Autónomas, también forman parte del mismo las Ciudades Autónomas de Ceuta y de Melilla.

Además del Presidente y de los Vocales, el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, ha añadido otras previsiones sobre la composición del Consejo. Por una parte, el artículo 5 contempla que los miembros del Consejo puedan acudir acompañados de un asesor con voz y sin voto[9]. Se trata de una previsión prudente pues los Directores Generales no siempre conocen al detalle las cuestiones que sus Subdirectores Generales (o cargo de similar rango en las Comunidades Autónomas) pueden manejar con más soltura.

4. Atribuciones. La LPHE ha formado un núcleo o círculo interno de atribuciones genéricas del Consejo. En ese círculo interno se residencian la comunicación y el intercambio de programas de actuación e información que el Consejo debe facilitar (artículo 3.1 de la LPHE), el informe sobre el destino de los bienes recuperados que irán a un centro público (artículo 29.4 de la LPHE) y la elaboración y aprobación de los Planes Nacionales de Información sobre el Patrimonio Histórico Español, Planes que tienen como fines proteger los bienes, facilitar el acceso de los ciudadanos a los mismos, fomentar la comunicación y promover la información necesaria para el desarrollo de la investigación científica y técnica (artículo 35.1 y 2 de la LPHE). De forma indirecta, como explicó Lafuente Batanero, la dicción del apartado 2 del artículo 3 de la LPHE configura también una atribución genérica del Consejo. En efecto, el artículo 3.2 de la Ley se inicia con las siguientes palabras:

“Sin perjuicio de las funciones atribuidas al Consejo del Patrimonio Histórico, son instituciones consultivas de la Administración del Estado, a los efectos previstos en la presente Ley…”.  

De hecho deduce el citado autor que el Consejo tiene atribuidas también funciones consultivas de la Administración en el preciso sentido que de las instituciones consultivas da la LPHE y el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero[10].

5. Funciones. Al lado de las atribuciones más o menos genéricas fijadas ex lege, el Reglamento ha venido a precisar esas atribuciones mediante una relación relativamente extensa de funciones. Esas funciones se pueden clasificar en seis categorías si tenemos en cuenta tanto las que fija la Ley como como las que dimanan de los artículos 3, 38 y 58.4 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero.

A) En relación a los Planes y Programas de actuación: el Consejo elabora y aprueba los Planes Nacionales de Información a que se refiere el artículo 35.1 de la LPHE, conoce los programas de actuación del Estado y “regionales” así como sus resultados y, en fin, elabora y propone campañas de actividades informativas y divulgativas [artículo 2.a), b) y c)].

B) En relación al destino de los bienes recuperados de la exportación ilegal: el Consejo informa sobre el destino de tales bienes que han de depositarse en un centro público [artículo 2.e)]. José Luis Álvarez Álvarez, antiguo Ponente de la Ley en el Congreso de los Diputados y defensor de un Consejo de composición más académica, considera que esta previsión es lógica porque se trata de bienes tan importantes que no se permitió la exportación y se hizo el esfuerzo de recuperar. Sin embargo, este autor teme que por su composición política en el informe del Consejo del Patrimonio Histórico puedan prevalecer más los aspectos políticos o administrativos que los propiamente culturales[11].

C) En relación al cumplimiento de los compromisos internacionales contraídos por España: el Consejo informa sobre las medidas a adoptar para asegurar la necesaria colaboración en orden al cumplimiento de tales compromisos. La dicción de este artículo 3.d) no es muy afortunada porque falta el sujeto de la colaboración que se deduce son las Comunidades Autónomas [artículo 2.d)].

D) En relación a la elaboración del Censo de los Bienes Integrantes del Patrimonio Documental y del Catálogo Colectivo de los Bienes Integrantes del Patrimonio Bibliográfico: el Consejo es oído en el diseño de los modelos de descripción y formulación de instrucciones técnicas de recogida, tratamiento y remisión de informaciones (artículo 38). Es una función de configuración reglamentaria que incide sobre una competencia concurrente en donde el Consejo puede ejercer funciona coordinadoras[12].

E) En relación a la posición del Consejo como órgano consultivo: como hemos visto, cada vez que la LPHE o sus Reglamentos de desarrollo prevén la consulta a un órgano consultivo[13], la Administración competente puede solicitar informe al Consejo.

F) En relación a la Junta Superior de Museos: como vimos más arriba, el Consejo propone cinco Directores de Museos de titularidad estatal gestionados por las Comunidades Autónomas como estableció la Orden del Ministro de Cultura de 12 de junio de 1987.

En conjunto, de las atribuciones y funciones del Consejo se desprende que estamos ante un órgano cuyas funciones expresas dejan traslucir otras funciones latentes que no son otras que contribuir con instrumentos jurídicamente indeterminados a la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el campo del Patrimonio Histórico. Este órgano está al servicio del artículo 149.2 de la Constitución porque este precepto constitucional configura la comunicación cultural como un mandato del Estado. La LPHE ha creado el Consejo como una de las sedes que han de facilitar esa comunicación y esa es su característica más relevante y por ello llama la atención que los escasos comentaristas no se hayan detenido en esta dimensión orgánica de la comunicación cultural a fortiori cuando es un ejemplo práctico de como una competencia mixta o compartida se personifica en un órgano para asegurar su ejercicio[14].

6. Funcionamiento y régimen jurídico. El artículo 6 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, está dedicado al funcionamiento del Consejo. Prevé que funcionará en Pleno y en Comisiones, las cuáles sólo tendrán funciones preparatorias de los asuntos sometidos a decisión del Pleno, sin facultades decisorias. El Pleno se reúne en sesión ordinaria una vez al semestre y en sesión extraordinaria cuando lo dedica su Presidente o lo solicite la mitad más uno de sus miembros. En la práctica se ha consolidado la costumbre de dos reuniones ordinarias y otras dos extraordinarias y se dedica una de las sesiones a seleccionar las candidaturas a proponer al Comité del Patrimonio Mundial para integrar la Lista del Patrimonio Mundial o al Comité Intergubernamental para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial para integrar la Lista representativa de dicho Patrimonio[15], a lo que ya nos hemos referido más arriba al hablar de las funciones del Consejo.

Dicho artículo 6 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, como vemos, prevé que el Consejo funciones en Comisiones pero no especifica cuáles son, lo que es lógico porque de lo contrario el Consejo de Ministros estaría invadiendo las atribuciones del propio Consejo, ni tampoco aclara quien puede crear las Comisiones, si el Pleno o el Presidente. Sin embargo, la expresión “también” que utiliza el apartado 4 del mismo artículo 6 para referirse a la facultad del Consejo para llamar a expertos y crear Comités de Expertos hace pensar que la creación de Comisiones corresponde al Consejo en pleno.

El funcionamiento y régimen de acuerdos se ha de ajustar a lo establecido por el Capítulo II del Título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es decir, en lo que se refiere a las atribuciones del Presidente, miembros y Secretario del Consejo, convocatorias, régimen de las sesiones y actas de las sesiones[16]. El segundo párrafo del artículo 6.6 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, contiene una regla de especial importancia: los acuerdos referentes a la elaboración y aprobación de los Planes Nacionales de Información, a las medidas de colaboración dirigidas al cumplimiento de los compromisos internacionales y al destino de los bienes recuperados sólo se considerarán válidamente adoptados si el Presidente del Consejo vota con la mayoría. La causa de esta excepción al principio de la mayoría es explicable: se trata de materias que se residencian en las competencias exclusivas del Estado por lo que no sería adecuado que sólo con los votos autonómicos se adoptaran ciertos acuerdos que vinculan a la Administración General del Estado[17]. En estos tres supuestos, la colegialidad del Consejo se desliza hacia lo que González Pérez y González Navarro, siguiendo a Álvaro d’Ors, denominan colegialidad basada en la potestad, que es aquella en la que no se pueden adoptar decisiones contra la voluntad del jefe, de aquel que ha de ejecutarlas[18].

Con todo, como señala Lafuente Batanero, en la práctica el Consejo (al menos hasta 1998) adopta sus decisiones por asentimiento, sin votaciones[19].

IV. CONCLUSIÓN

Las sesiones del Consejo del Patrimonio Histórico no son objeto de especial difusión. Ni se publican sus actas ni el Ministerio al que está adscrito suele difundir comunicados tras sus reuniones[20]. No obstante, como se puede ver a lo largo de estas páginas, el Consejo es un órgano de excepcional importancia para asegurar la cooperación Estado/Comunidades Autónomas en el campo del Patrimonio Histórico. Y por ser un buen instrumento orgánico de cooperación es también un buen instrumento de promoción y de protección del Patrimonio Histórico de España. Probablemente, sea uno de aciertos más conseguidos de la LPHE.