Javier Bermúdez Sánchez

            SUMARIO

I.         Deber de conservación.

1. Sujetos obligados. Responsabilidad de las Administraciones Públicas.
2. Límite al deber de conservación, mantenimiento y custodia, como consecuencia de la declaración de ruina.

II.        Utilización conforme a los valores de conservación.

III.       Incumplimiento de las obligaciones del propietario o titular.

 

I.         Deber de conservación.

El art. 36 LPHE establece la regulación general sobre el deber de conservación, mantenimiento y custodia de los bienes del patrimonio cultural o histórico. Este deber tiene su base en el de utilización, conservación, mejora y rehabilitación, determinado de  manera genérica en la legislación urbanística respecto a la propiedad de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones, en la actualidad, en el art. 9 de Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto  Refundido de la Ley del Suelo estatal (TRLS), si bien tanto la doctrina[1] como el legislador (Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español –LPHE- y legislación sobre patrimonio histórico o cultural de las Comunidades Autónomas –CCAA-), lo han especificado respecto a los bienes del patrimonio histórico.

1. Sujetos obligados. Responsabilidad de las Administraciones Públicas.

En concreto, tal obligación corresponde de manera excluyente a sus propietarios o en su caso a los titulares de derechos reales o sus poseedores, de acuerdo con el art. 36. 1 LPHE[2].

Algunas resoluciones judiciales, con base en este precepto, han abordado las reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las Administraciones por daños o lesiones sufridos por caída de piedras de murallas o castillos. Una extensiva jurisprudencia del Tribunal Supremo ha llevado a reconocer la responsabilidad de las Comunidades Autónomas con independencia de la titularidad o propiedad del bien, y ello con base en su competencia sobre protección del patrimonio histórico, y se resuelve sin entrar en la imputación de daños a la Administración -nexo causal requerido en el art. 106. 2 CE, art. 139. 1 LRJPAC y art. 140 LRJPAC-, en estos casos, a la Comunidad Autónoma[3]. En todo caso esas resoluciones excluyen la responsabilidad del Ayuntamiento, siguiendo la misma línea argumental, porque estos sólo tienen competencia de colaboración con la Comunidad.

El supuesto de responsabilidad concurrente de las Administraciones del art. 140 LRJPAC, en el que parecen enmarcarse las resoluciones judiciales comentadas, efectivamente se resuelve con base en el criterio de la competencia (apdo. 2, del art. 140 LRJPAC) a que expresamente aluden estas resoluciones, pero presupone necesariamente que la producción del daño sea imputable a las Administraciones públicas -con base en los preceptos referidos y expresamente en los dos apartados del art. 140 LRJPAC-, y eso es precisamente lo que no se argumenta ni se colige de los hechos recogidos en esas resoluciones judiciales, sino que incoherentemente sólo consideran la competencia (“concurrente”) de las Comunidades Autónomas, en lo que parece una confusión de supuestos.

Sin lugar a dudas la responsabilidad es prima facie del titular del bien con base en el art. 36 LPHE, y este precepto sólo establece, llegado el caso (lo que no se acredita en las resoluciones citadas), la obligación de la Administración de ordenar la ejecución subsidiaria, previos requerimientos al titular para que adopte medidas concretas en los plazos oportunos. Esa omisión (requerimientos y ejecución subsidiaria) es la que sí debe articularse con base en la distribución constitucional de competencias, tratándose tan sólo de un supuesto de inactividad para declarar en su caso la obligación de la Administración competente (Comunidad Autónoma salvo servicios gestionados por el Estado que hagan incompatible ambas competencias[4]) de adoptar las  medidas previstas en la Ley[5]. En casos extremos, tras la inejecución subsidiaria, podría tal vez plantearse la responsabilidad de la Administración, lo que no ha sido discutido en esos casos de las resoluciones judiciales citadas.

1. Límite al deber de conservación, mantenimiento y custodia, como consecuencia de la declaración de ruina.

El deber de conservar (art. 36. 1 LPHE) está incluido en el derecho de propiedad (función social de la propiedad conforme al art. 33. 2 CE), e impone que tras la declaración de ruina no se lleve a cabo la demolición[6]. Pero la legislación estatal de patrimonio histórico no precisa la extensión y límites del deber de conservar.

La regulación urbanística parece establecer precisamente esa distribución de costes: el art. 9 TRLS (en términos similares a la regulación urbanística tradicional[7]) determina que tal deber existirá hasta donde alcance el deber legal de conservación, que constituirá así, según determina el mismo precepto, el límite a las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios (cuando la Administración  las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de esta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general). La legislación por tanto prevé el coste privado hasta el deber legal de conservación y a partir de ahí (en lo que lo rebasen) la aportación será pública.

La duda interpretativa con origen en una desacertada expresión judicial (la declaración de ruina supone el cese del deber legal de conservación del propietario), se plantea respecto a si la declaración de ruina supone literalmente el cese de cualquier coste privado o bien el reparto y colaboración pública en lo que lo rebase, como sugieren algunos autores[8].

La jurisprudencia tradicionalmente ha considerado con base en la legislación urbanística[9] que el límite al deber de conservación se encuentra en la declaración de ruina, a partir de la cual cesaría el deber del propietario, aunque hay gran imprecisión en tales resoluciones judiciales en cuanto al alcance de este término, que parece equívoco. Se discute sobre si literalmente implica un cargo exclusivo para las Administraciones públicas o una distribución de costes. En algunas sentencias del Tribunal Supremo se reconoce expresamente que tras la declaración de ruina se puede obligar a los propietarios a conservar y que en este supuesto tienen un derecho a obtener subvención o ayudas en lo que exceda ese deber, lo que sin duda supone el reparto de costes de las obras, esto es, el propietario aportará el coste de las obras ordenadas hasta el valor que alcanzaba su deber de conservación (en su caso hasta el 50 % del coste de reposición del inmueble o del valor del bien, según establezca el legislador, y ello con base en ese límite del deber “legal” de conservación) y la Administración el valor restante[10].

La declaración de ruina implicará entonces la obligación de las Administraciones públicas de colaborar con los particulares en el coste de las obras asumiéndolo en lo que excedan del coste imputable a estos en virtud de su deber legal de conservación. Esta interpretación resulta además más acorde con alguna legislación de las Comunidades Autónomas sobre patrimonio histórico y cultural que igualmente reparte los costes tras la declaración de ruina[11] e incluso determina el coste exclusivo del propietario en casos de ruina derivada de incumplimiento del deber de conservación[12].

II.        Utilización conforme a los valores de conservación.

El art. 9 TRLS obliga en primer lugar a dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística. De forma paralela, en el ámbito de los bienes de interés cultural (BIC) e inventariados (o en las diversas categorías de bienes culturales o del patrimonio histórico de la legislación de las Comunidades Autónomas), el art. 36. 2 LPHE establece la utilización de los bienes declarados de interés cultural (BIC) e inventariados (y demás categorías de bienes del patrimonio cultural o histórico de la legislación de las Comunidades) conforme a los valores que aconsejan su conservación, y la necesidad de que cualquier cambio de uso requiera autorización administrativa del órgano competente en materia de patrimonio histórico[13]. Esta amplia referencia a los valores que aconsejan su conservación (que en su caso podrán haberse individualizado en la correspondiente declaración o planes de protección) no se debe circunscribir a nuevos usos frente a usos tradicionales o consolidados ya que efectivamente la Ley permite autorizar nuevos usos (siempre, claro, conforme a los valores que aconsejen su conservación), sino que excluye todos los usos (sean consolidados o nuevos) contrarios a la conservación del bien o que supongan el deterioro de esos valores. Por tanto, también en el caso de un uso que menoscabe los valores de protección del bien aunque viniera llevándose a cabo, la Administración podrá determinar su prohibición exigiendo un uso alternativo acorde con esos valores.

III.       Incumplimiento de las obligaciones del propietario o titular.

Sin perjuicio del expediente sancionador que se incoe por esta causa[14], y de cómo tal incumplimiento puede suponer la obligación de reponer el bien a costa exclusiva del particular incluso tras la declaración de ruina, como se ha visto[15], el art. 36, apdos. 3 y 4 LPHE dispone las medidas que adoptarán las Administraciones públicas, a partir de una discutible sistemática con base en el sujeto que ejecute las obras: subvención, ejecución subsidiaria a costa del particular o la Administración directamente a su costa. El primer y segundo supuestos se pueden dar acumuladamente o de manera independiente: posibilidad de que conforme a la disponibilidad presupuestaria pública se otorguen ayudas y subvenciones a la ejecución que lleve a cabo el particular, con carácter de anticipo reintegrable[16], que se inscribirán en el caso de inmuebles en el Registro de la Propiedad[17]; y ejecución subsidiaria a costa del obligado[18], previos requerimientos al propietario para que ejecute las obras de reparación y conservación necesarias, otorgando los plazos correspondientes. Esta ejecución subsidiaria, llegado el caso, puede ser considerada más que una potestad, una obligación de actuación de la Administración[19]. A continuación se enumera el supuesto en que se estime necesaria una actuación directa por la Administración con cargo a presupuestos públicos[20].

Finalmente, y ante el incumplimiento (parece que reiterado), las Administraciones podrán acordar el depósito obligado en centros públicos de los bienes muebles o la expropiación forzosa de los bienes declarados de interés cultural[21], que la doctrina califica como expropiación-sanción[22]. Todas estas medidas han sido complementadas con otras en la legislación de cada Comunidad Autónoma como la imposición de multas coercitivas en tanto no cumpla con los requerimientos de ejecución  de obras necesarias; o enajenación forzosa.