Carlos R. Fernández Liesa

SUMARIO

I. Protección del patrimonio cultural en los conflictos armados: evolución jurídica

1. Hasta el Convenio de 1954

2. El convenio de 1954 y los dos protocolos (1954 y 1999)

II. La obligación de evitar robos, requisa, represalias o saqueos de bienes culturales en los conflictos armados.

1. El art. 4.3 del Convenio de 1954.

2. Análisis de la práctica internacional

I. Protección del patrimonio cultural en los conflictos armados

1. Hasta el Convenio de 1954.

La protección internacional del patrimonio cultural se inicia al hilo de los conflictos armados. Se fue mostrando una progresiva sensibilidad hacia la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, fundamentalmente desde la Ilustración¹. El Código Lieber (1864) y la Declaración de Bruselas (1874) contenían las primeras disposiciones protectoras, lo mismo que los arts. 56 del Convenio (II) de la Haya, de 29 de julio de 1899, relativo a las leyes y usos de la guerra terrestre y el art. 27 y 56 anejo al IV Convenio de 1907, todas ellas en el marco del Derecho internacional humanitario. El primer tratado de protección fue el llamado Pacto Roerich (Tratado sobre la protección de Instituciones artísticas y científicas y monumentos históricos) firmado entre Estados Unidos y 21 Repúblicas americanas el 15 de abril de 1935.

Al inicio de la guerra civil española no había, pues, un Tratado internacional de protección de bienes culturales. Por ello la Oficina Internacional de Museos solicita a Charles de Visscher la preparación de un anteproyecto de convención, que serviría de base al Convenio de 1954, También fue relevante la práctica de la guerra civil y de la Segunda guerra mundial. La guerra civil en cuanto a la inmunidad de embargo, captura y presa previsto en el acuerdo de Figueras de 3 de febrero de 1939, para el transporte del Museo del Prado a Ginebra, que prefigura el régimen d protección del transporte. También fue relevante su práctica en el régimen de refugios, como también lo sería la Segunda Guerra Mundial para el saqueo o la responsabilidad penal internacional.

Al no haber un convenio de protección Francia y el Reino Unido declararon solemne y públicamente, el 3 de septiembre de 1939, que “en caso de guerra conducirán las hostilidades salvaguardando la protección civil y los monumentos que son el testimonio del género humano”². El Reino Unido retiró formalmente esta declaración después del ataque aéreo a Rotterdam³. Una vez que Estados Unidos se involucra en la guerra crea, en 1942, un Comité para la conservación de los recursos culturales, junto a otras iniciativas⁴. Los desembarcos aliados en Sicilia y Normandía aceleraron los esfuerzos de protección. Fue muy relevante la declaración de Londres, de 1943 (de 18 Estados) que condenaba los actos de pillaje, lo que era un importante avance⁵.

II. El convenio de 1954 y los dos protocolos (1954 y 1999)

A iniciativa de Holanda los trabajos preparatorios de la Conferencia de la Haya de 1954 se desarrollaron en el Palacio de la Paz⁶. Entre el 21 de abril y el 14 de mayo de 1954 se reunió en la Haya la Conferencia.

La Convención se inicia con un preámbulo en el que desde una perspectiva universalista se considera que los daños ocasionados a los bienes culturales pertenecientes a cualquier pueblo constituyen un menoscabo al patrimonio cultural de toda la humanidad. Se definen los bienes culturales (art. 1), las obligaciones de salvaguardia y respeto a los Estados (arts. 2, 3, 4) y las obligaciones de una potencia ocupante (art. 5). Además se crea un régimen de protección especial en refugios (arts. 6 a 11) y en el transporte (arts. 12 a 15). La convención además regula cuestiones relativas al personal nacional (art.15), el emblema (art. 16 y 17), el ámbito de aplicación (arts. 18 y 19), junto a disposiciones relativas a la aplicación arts. 22 a 28) y a otras disposiciones finales (arts. 29 a 40), Además, en la misma fecha se aprobó el Reglamento para la aplicación de la convención que establece un sistema de vigilancia e inspección (capítulo I) y desarrolla el régimen de protección especial en refugios y en el transporte de bienes culturales, así como el uso del emblema.

El Protocolo I a la Convención de 1954 establece el compromiso de impedir la exportación de bienes culturales de un territorio ocupado por ella durante un conflicto armado. Además, señala que las Altas Partes contratantes devolverán, al término de las hostilidades, a las autoridades competentes del territorio anteriormente ocupado, los bienes culturales que se encuentren en el suyo, y que en ningún caso los bienes culturales pueden retenerse a título de reparaciones de guerra. Además, establece que se deberá indemnizar a los poseedores de buena fe de los bienes culturales.

Entre los días 15 y 26 de marzo de 1999 se reunió en la Haya una Conferencia Diplomática, convocada conjuntamente por Holanda y la UNESCO⁷. Participaron 93 Estados partes en la Convención y 19 Estados no partes –estos como observadores, así como un conjunto de organizaciones no gubernamentales especializadas en la materia⁸.

El protocolo entró en vigor el 9 de marzo de 2004. Desarrolla las obligaciones de salvaguardia y respeto, establece un nuevo sistema de protección reforzada para determinados bienes patrimonio cultural de la mayor importancia para la humanidad, desarrolla la responsabilidad penal, la jurisdicción y la cooperación judicial internacional. Además, crea un Fondo y un Comité para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, junto a otras disposiciones de menor relevancia.

El Protocolo amplia el ámbito de aplicación de la Convención de 1954. Esta establecía que se aplicaba a guerras y situaciones de ocupación (art. 18), pero no a los conflictos no internacionales, en los que se aplicaban las disposiciones relativas al respeto de bienes culturales y, el resto, solo en el caso en que hubiese acuerdos especiales (art.19). El protocolo de 1999 tiene un capítulo 5 que extiende el ámbito de aplicación también a los conflictos armados que no tengan carácter internacional⁹.

La relación entre la Convención y el segundo protocolo es de complementariedad (art.2). Por ejemplo, en el caso en que un bien cultural haya recibido protección especial por la convención y reforzada por el segundo protocolo el posterior sustituye al anterior, como es lógico¹⁰. Del mismo modo, y siguiendo las reglas sobre el Convenio de Viena de Derecho de los Tratados el segundo protocolo no afectaría a los derechos y obligaciones de las Altas Partes Contratantes en la Convención¹¹.

Las primeras reuniones de las Altas Partes¹² han debatido sobre las actividades de promoción del protocolo, sobre las actividades del Comité o la elaboración del Proyecto de principios rectores para la aplicación del segundo protocolo.

II. La obligación de evitar robos, requisa, represalias o saqueos de bienes culturales en los conflictos armados

1. El art. 4.3 del Convenio de 1954

El art. 4, 3 del Convenio de 1954 establece que los Estados se comprometen a prohibir, impedir y a hacer cesar, en caso necesario, cualquier acto de robo, de pillaje, de ocultación o apropiación de bienes culturales y a no requisar bienes culturales muebles ni tomar medidas de represalia contra los bienes culturales. Además, el primer protocolo establece que en ningún caso los bienes culturales podrán retenerse a título de reparaciones de guerra. En definitiva, en los conflictos hay que evitar cualquier robo, requisa, represalia o saqueo de bienes culturales.

Estas obligaciones descansan sobre los Estados que deben hacerlas cumplir a las fuerzas y al personal bajo su control. Además, el art. 15, 1 del segundo protocolo considera una violación grave robar, saquear o hacer un uso indebido de los bienes culturales protegidos y perpetrar actos de vandalismo contra ellos. Cabe hacer notar que la obligación de los Estados es “prohibir, impedir y hacer cesar”, lo que implica que los actos deben ser impedidos aunque no sean cometidos por miembros de las fuerzas armadas. Esto tiene que ver con la práctica durante la segunda guerra mundial

2. Análisis de la práctica internacional.

La obligación de evitar saqueos y la proscripción de los botines es contemporánea. Cabe recordar que España fue uno de los Estados que sufrió el saqueo napoleónico. Napoleón pensaba que Francia tenía una gran misión cultural que cumplir en Europa y en el mundo, por lo que el saqueo sirvió para hacer el Museo Napoleón¹³. Vino a España el director de este Museo, Dominique Vivant, para seleccionar las obras a saquear. En 1813 se enviaron unas cincuenta obras de Velázquez, Ribera, Murillo, Zurbarán, Claudio Coello, Carreño, Caxés, Mayno, Navarrete el Mundo, Cano, Rizzi, Collantes, Carducho, Ribalta, Herrera, Mazo, Pereda¹⁴. En 1808 se habían llevado a París otras doscientas cincuenta. Finalmente cuando José I se iba de España en su equipaje constaba –indica Colorado- más de mil quinientos carros cargados con el tesoro artístico. Pero en la batalla de Vitoria, desapareció gran parte del botín. El resto de las obras fue llevada por los británicos al palacio de Lord Wellington en Londres, donde permanecen, pues cuando éste ofreció devolverlas Fernando VII se las regaló por haber llegado a su posesión por “medios tan justos como honorables”¹⁵.

Pero será la Segunda Guerra mundial el momento contemporáneo en el que los pillajes, destrucciones y expolios de obras han sido enormes, y que tendrá relevancia para el Convenio de 1954¹⁶. El saqueo se inició en Austria. Se permitió a 80.000 judíos que salieran del país si cedían sus bienes a la Oficina de emigración judía, que dependía de K.A. Eichmann. Las colecciones se amontonaban en el Museo Kunthistorisches. Prosiguió en Checoslovaquia y Polonia donde se confiscaron colecciones privadas y públicas y se destruyeron bienes culturales¹⁷. En países del Este como la URSS la limpieza cultural y el saqueo no tuvo contemplaciones, llevada a cabo por las Fuerzas de tareas especiales (Einsatzgruppen), bajo control de Rosenberg y su ayudante Utikal.

De conformidad con el antisemitismo nazi en Francia se saquearon unas 203 colecciones privadas de arte, muchas de ellas de judíos como Paul Rosenberg, la familia Rothschild, Bernheim-Jeune, David-Weil, Alphonse Kahn o Fritz Gutmann etc. banqueros o marchantes de arte. Feliciano publicó un libro resultado de 8 años de investigaciones¹⁸ sobre la forma en que se hizo y el destino posterior de las confiscaciones de arte privadas, por órdenes directas de Hitler o del alto mando nazi (y de Goering, fundamentalmente). En 1940 a petición de Bormann y Goebels, Otto Rummel, director de los museos nacionales alemanes, haría un Informe que serviría de base para la posible reclamación de devolución de 1800 obras de arte de origen alemán, que todavía permanecían en museos franceses, y que habían sido transferidos por “compra ilegal” o conquista militar, fundamentalmente en época de Napoleón¹⁹. En la parte final de este Informe, del que solo se hicieron 5 copias el Dr. Kummel indicaba que “es cuestionable si todo el patrimonio francés será suficiente para reemplazar estas pérdidas” y que “los franceses no pueden objetar la legitimidad de esas reclamaciones”

En Francia se planteó una tensión entre la Wehrmacht y las otras fuerzas de ocupación alemanas sobre el saqueo²⁰. El Conde Metternich, que defendía el honor del Ejército alemán, insistía en la necesidad de cumplir con las reglas de las convenciones de la Haya de 1907. El 30 de junio Hitler había ordenado que todos los objetos de arte, públicos y privados, y en especial los que fuesen propiedad de los judíos fuesen “protegidos”. Al enviar esta directriz a la Wehrmacht el comandante supremo Keitel indicaba que los objetos no serían expropiados sino “transferidos a nuestro cuidado como seguridad para las negociaciones de la paz”. Esta directriz fue interpretada por Metternich en el sentido de resistirse al saqueo, por lo que se negó a que el Ejército trasladase obras de arte del Castillo de Chambord –donde se habían refugiado- a París, considerando que tanto el art. 48 de la convención de la Haya como el decreto de la Werhmacht debían interpretarse en el sentido de que las obras debían quedarse, para ser protegidas, en el lugar en que estaban sin trasladarse fuera de Francia.

Sin embargo, Hitler especificó el 17 de septiembre ordenando al Ejército que prestara toda la ayuda posible al Einsatzstab Reichsleiter Rosenberg (ERR) puesto que éste estaba “autorizado a transportar a Alemania bienes culturales que le parecieran valiosos y protegerlos allí”. Hitler, posteriormente, autorizó el traslado de las obras que tenía el ERR a finales de 1940. Entre abril de 1941 y julio de 1944 salieron de Francia, según Nicholson (op.cit., pp. 166 ss) 4174 cajones que llenaron 138 furgones con 22.000 lotes enviados al Reich, que fueron en gran parte al Castillo de Neuschwanstein (y al Monasterio de Buxheim, al castillo Nikolsburg en Checoslovaquia, a los castillos Kogl y Seisenegg en Austria) etc… Por lo demás y ante las protestas del gobierno de Vichy sobre las confiscaciones a los judíos, dirigidas al General Von Stulpnagel, éste solicitó al ERR un sustento jurídico de esas actividades, que lo prestó el jefe de actividades del ERR en el oeste, G. Utikal, resumiendo la locura de la filosofía nazi como base de la apropiación ilícita²¹. Se estimaba que el “judío y sus bienes están fuera de toda ley y de los convenios de la Haya, dado que durante siglos los propios judíos habrían considerado a los no judíos fuera de sus leyes”. Desgraciadamente 6 décadas después no se han establecido las medidas que impidan nuevos saqueos, ni se ha adquirido la suficiente concienciación de la necesidad de evitar este tipo de expolios.
El caso paradigmático y más reciente de saqueo el de Irak²², cuna de las civilizaciones (Assur, Babilonia, Ninive, Hatra, Samara, Ujaidir..), objeto de uno de los más recientes e importantes expolios. El museo nacional de Bagdad fue creado por Satti el Husri durante el mandato británico en Irak; desde la independencia se fue enriqueciendo el museo y, en 1966, se inaguró uno nuevo. Hasta 1980, en que se llegó a la edad de oro de la arqueología en Irak, este museo había reunido más de 200.000 piezas relevantes. Según los últimos cálculos, siempre inciertos, se expoliaron 15.000 objetos de lo que se habrían recuperado hasta la fecha aproximadamente un tercio. Por su calidad era uno de los mejores del mundo. Fue saqueado una vez ocupado Bagdad, delante de tropas norteamericanas que estuvieron impasibles ante un importante saqueo,. Se produciría una dimisión y una investigación sin mayores consecuencias. Otro caso reciente y relevante fue el conflicto armado en el territorio en la Antigua Yugoslavia, que a juicio de M. Badenes Casino, fue el acontecimiento que empujó con mayor énfasis a abordar un segundo protocolo al convenio de 195423.
En 1998 J. Russell publicó un libro titulado The final sack of Niniveh, que era una segunda edición de su tesis de 1990, de la que tuvo que retirar las fotos de más de 600 relieves del palacio de Rey Senaquerib, que entre ambas fechas habían sido robados. Desde el punto de vista jurídico internacional en el momento de la ocupación ni Estados Unidos ni el Reino Unido habían ratificado la Convención de 1954 o sus protocolos. Pero estos Estados están obligados por los convenios de la Haya y de Ginebra así como por las reglas generales de Derecho internacional consuetudinario. La decisión de to invade on the cheap hizo imposible, señala O’ Connell, cumplir con las obligaciones internacionales24. Además, de por esta razón se produjo como mínimo el incumplimiento de la debida diligencia in vigilando. Los casos ahora señalados muestran tanto la importancia como en ocasiones la ineficacia de las normas aplicables.